Finnish Minerals Group
Suomen malmijalostus

Finnish
Minerals
Group

04/01/2019

Kaivoslain uudistamisessa viisasta edetä harkiten

Vuodenvaiheessa on julkisuudessa virinnyt laajaa keskustelua kaivospolitiikasta ja lähestulkoon paniikkia kaivoslain uudistamisen tarpeellisuudesta. Keskustelu jatkunee kevään edetessä kohti huhtikuun eduskuntavaaleja. Kaivoslakia koskevat ratkaisut ovat poliittisia päätöksiä, ja alan yritykset toimivat kulloinkin voimassa olevan lainsäädännön puitteissa. Asiaan liittyy kuitenkin eräitä vähemmälle huomiolle jääviä näkökulmia, jotka on tärkeä tunnistaa ennen merkittäviä linjapäätöksiä.

Kaivosalan erityispiirteitä

Kaivostoimintaan teollisuudenalana liittyy tiettyjä olennaisia erityispiirteitä, jotka vaikuttavat kaivostoimintaa ohjaavien lainsäädännöllisten ratkaisujen arviointiin. Kaivoshankkeet ovat ensinnäkin erittäin pitkäjänteisiä projekteja. Lupaavan malmion löytämisestä kaivostoiminnan aloittamiseen kuluu aikaa helposti 10–15 vuotta. Kaivosten elinaika riippuu käytettävissä olevista malmivaroista, mutta usein kyse on kymmenien vuosien toiminnasta. Esimerkiksi Terrafamen kaivoksen tunnetut malmivarat riittävät vähintään 30 vuoden, mahdollisesti jopa 50–60 vuoden toiminta-ajaksi. Aikahorisontti korostaa tarvetta pitkäjänteiselle ja ennakoitavissa olevalle lainsäädännölliselle ja poliittiselle ohjaukselle.

Toisekseen kaivostoimintaan liittyy voimakas metallien maailmanmarkkinahintojen vaihtelusta seuraava syklisyys. Kaivostoiminnan taloudellinen kannattavuus on olennaisesti riippuvainen vallitsevasta metallien hinnasta. Tämä ilmenee jopa niin konkreettisesti, että sovellettava markkinahinta lopulta ratkaisee, luokitellaanko louhittava kiviaines taloudellisesti hyödynnettäväksi malmiksi vai ”arvottomaksi” sivukiveksi. Syklisyydestä seuraa, että kaivostoiminnan ja kaivosten omistajien on kestettävä myös huonot ajat.

Kolmas tässä esiin nostettava erityispiirre on korkea pääomaintensiivisyys, mikä tarkoittaa, että kaivoksen perustaminen vaatii erittäin suuria taloudellisia investointeja ja resursseja. Tämä johtuu sekä teollisen infrastruktuurin rakentamisen vaatimuksista, tuotantotoiminnan ylösajoon sitoutuvasta pääomasta, että edellä kuvatusti pitkästä hankeaikataulusta ja syklisyydestä.

Kaivostoiminta on myös erittäin tarkasti säänneltyä ja valvottua ja alan yhtiöiden on toimittava vastuullisesti. Kaivoksen avaaminen edellyttää kymmeniä lupia eri viranomaisilta, ja näiden lupien noudattamista valvotaan sekä näytteenotoin että valvontakäynnein. Toimialan näkökulmasta lupamenettelyt ja valvonta eivät ole ongelmallisia eikä alalla suvaita oikopolkuja ympäristöturvallisuuteen tai vastuullisuuteen liittyvissä asioissa. Luvitukseen liittyvä haaste voi muodostua siitä, jos lupa- ja valvontaviranomaisten resurssit eivät vastaa työmäärää. Ainakin Pohjois-Suomessa ympäristölupaviranomainen on raskaasti ylityöllistetty. Tämä ei ole hyvä tilanne elinkeinoelämän eikä luontoarvojen kannalta.

Kaivostoimintaan liittyy siten merkittäviä taloudellisia riskejä ja hankkeiden kannattavuutta arvioitaessa on otettava huomioon kaikki toimintaan liittyvät kustannukset, myös erilaiset rojaltit, verot ja viranomaismaksut. Tiedossa olevat kustannukset on helppo ottaa huomioon, mutta epävarmuus on vaikeammin hinnoiteltavissa.

”Pahat ulkomaiset kaivosjätit”

Julkisessa keskustelussa toistuu usein kaksi kaivosalaa koskevaa väitettä. Ensinnäkin ajatellaan, että ”ulkomaiset kaivosjätit” korjaavat taloudellisen hyödyn kaivostoiminnasta ja suomalaiset ovat sinisilmäisiä ylläpitäessään anteliasta järjestelmää. Toinen usein toistuva näkemys on, että kansainväliset kaivosyhtiöt poistuvat maasta hyödyn saatuaan ja jättävät jälkien siivoamisen suomalaisille veronmaksajille. Kumpikaan näkemys ei kestä lähempää tarkastelua.

TEM nimitti pitkän linjan kaivosammattilaisen Tom Niemen vuonna 2011 selvitysmieheksi arvioimaan, miten kaivosalan kehitystä pystyttäisiin tukemaan parantamalla kotimaisen rahoituksen edellytyksiä sekä millainen rooli valtion omistajarahoituksella tässä yhteydessä voisi olla. Selvitysmiesraportin mukaan kaivosten suomalaisen ja ulkomaisen omistajuuden välillä ei lopulta ole kovin suurta merkitystä taloudellisten vaikutusten kannalta. Näin siksi, että kaivostoiminnassa koko taloudellinen toiminta on alueellista ja tapahtuu valtakunnan rajojen sisällä. Kaivostoimintaan investoitu raha jää suurelta osin alueelle ja ohjautuu muun muassa urakoitsijoiden ja alihankkijoiden liiketoimintaan, hankintoihin ja palveluihin. Suomessa on laajasti teknologia- ja laitevalmistusta, joten iso osa investoinneista on mahdollista teettää suomalaisilla alihankkijoilla. Erilaisia veroja maksetaan useassa kohdin niin yritys- kuin työntekijätasollakin.

Ulkomaisessa omistuksessa ainoa merkittävä ulkomaille suuntautuva rahavirta on yritystoiminnasta syntyvä voitto. Jos voitot halutaan pitää Suomessa, on hyväksyttävä myös liiketoimintaan liittyvät riskit ja tappiolliset ajanjaksot sekä löydettävät halukkaat ja kykenevät kotimaiset omistajat. Suomen Malmijalostus Oy:n muodostaminen on konkreettinen esimerkki valtio-omistajan tahdosta kehittää kotimaista ja valtiollista omistusta kaivossektorilla.

Suomen nykyinen kaivoslaki on vuodelta 2011 ja sen aikana ei ole vielä perustettu yhtään uutta kaivosta. Kaivoslaissa säädetään malminetsintä- ja louhintakorvauksesta ja muista vastaavista maksuista. Esimerkiksi metallimalmien osalta maanomistajille vuosittain maksettava louhintakorvaus on 50 euroa hehtaarilta ja 0,15 prosenttia louhitun ja hyödynnetyn metallimalmin kaivosmineraalien arvosta. Tämä mainittu 0,15 prosenttia maksetaan käytännössä kaivoksen liikevaihdosta. Kaivosyhtiön on maksettava nämä korvaukset riippumatta taloudellisesta kannattavuudestaan eli myös kun toiminta on tappiollista. Keskeisissä länsimaissa (Ruotsi, Kanada, Australia) noudatetaan vastaavan tyyppistä rojaltikäytäntöä kuitenkin esim. niin, että Australiassa rojalteja maksetaan vain tuloksesta tai myyntivoitosta. Eri maiden välisiä korvauksia ja veroja koskeva vertailu on tarpeellista ja hyödyllistä, mutta myös vaarallista, jos verrataan vain yksittäistä maksua tai veroa.

Kaivoslaissa säädetään, että kaivostoiminnan harjoittajan on viimeistään kahden vuoden kuluessa kaivostoiminnan päättymisestä huolehdittava alueen turvallisesta kunnostamisesta. Kaivosten sulkemiseen liittyvät kysymykset eivät kuitenkaan ensisijaisesti ole kaivoslain alaa, vaan perustuvat pääosin ympäristönsuojelulain nojalla annettuun ympäristölupaan. Ympäristöluvassa asetetaan kaivosalueen ennallistamiseen liittyvät vakuusvaateet, jotka ovat Suomessa viime vuosina nousseet merkittävästi. Näitä vakuuksia käytetään tilanteessa, jossa kaivosyhtiö olisi kykenemätön huolehtimaan jälkihoitotoimenpiteistä. Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa tehokkaat ja riittävän suuruiset ympäristövakuudet. Viranomaisten on määriteltävä vakuudet oikealle tasolle ja niitä päivitetään vuosittain. Toisaalta vakuuksia ei voi myöskään ylimitoittaa, sillä vakuuksien järjestämisestä aiheutuu varsin mittavat rahoituskustannukset.

On selvä, että hyvin toimiva vakuusjärjestelmä on tarpeen, mutta ehkä sitä voisi kehittää suuntaan, jossa vakuusmaksuja voitaisiin esimerkiksi rahastoida ja käyttää alan kehittämiseen eikä maksaa palkkioina kansainvälisille pankeille ja vakuutusyhtiöille. Lakisääteisiä ympäristövakuuksia käytetään siis vain poikkeustilanteessa, jossa kaivosyhtiö ei kykene vastaamaan ennallistamisesta. Selkeä lähtökohta on, että kaivosyhtiö vastaa kustannuksista omasta pussistaan ja varautuu tähän ennakollisesti hyvissä ajoin toimintansa aikana.

Suomen on tehtävä viisaita ratkaisuja

Euroopan raaka-ainehuolto on lähes täysin tuonnin varassa. Suomi on eurooppalaisittain poikkeuksellisen hyvässä asemassa kaivosmaana erityisesti sähköautobuumin kynnyksellä. Suomi on EU:n isoin nikkelin kaivostuottaja, ainoa EU-maa, jossa on koboltin kaivostuotantoa ja lisäksi todennäköisesti myös ensimmäinen litiumkemikaaleja tuottava kaivosyhtiö (Keliber Oy) aloittaa Suomessa. Suomella on tarjota kaikkia tärkeimpiä litiumioniakkujen tuotantoon tarvittavia raaka-aineita. Suomalaiset mineraalivarannot ovat kuitenkin kansainvälisessä vertailussa tyypillisesti varsin pieniä tai pitoisuuksiltaan laihoja. Täten kaivostoiminnan mahdollisuus kantaa uusia taloudellisia vastuita ei välttämättä ole kovin suuri.

On vaarallista ajatella, että voimme vapaasti asettaa kaivostoiminnalle uusia maksuja koska ”kaivosta ei voi siirtää muualle”. Yksittäistä kaivosta ei voi siirtää, mutta suomalaiset kaivosprojektit joutuvat jatkuvasti kilpailemaan rahoituksesta isojen ja pitoisuuksiltaan rikkaiden aasialaisten, amerikkalaisten ja australialaisten hankkeiden kanssa. Ajattelemattomasti asetut maksut eivät välttämättä mahdollista kotimaisten hankkeiden toteuttamista ja voivat johtaa nykyisten kaivosten suunniteltua lyhyempään elinikään. Tilanteessa, jossa Suomi pyrkii samaan merkittävän aseman sähköautojen akkujen ja niiden komponenttien valmistuksen arvoketjussa, tämä voi olla erityisen haitallista, sillä jatkojalostusta koskevien investointien saaminen Suomeen nojaa pitkälti vastuullisesti tuotettuihin suomalaisiin raaka-aineisiin. Tätä kilpailuetua ei pidä aiheetta vaarantaa.

Tarvitsemme malttia tehdä viisaita ratkaisuja. Nykyisen kaivoslain soveltamisesta voisi olla hyvä saada enemmän kokemuksia ennen kuin lähdetään uusimaan lakia. Samalla on huomattava, että kaivoslaki on vain osa toimialaa koskevaa sääntelyä, joten laajemmat uudistukset vaativat myös esimerkiksi ympäristönsuojelulain avaamista. Tehtiin uudistukset sitten ennemmin tai myöhemmin, on ne syytä toteuttaa harkiten ja vaikutukset huolella arvioiden yhteistyössä toimialan ja eri sidosryhmien kanssa.

 

Matti Hietanen

Toimitusjohtaja 

Suomen Malmijalostus Oy